发布日期：2024/12/20     来源：界面新闻

2024年11月11日，第29届联合国气候变化大会(COP29)首日，各缔约方就《巴黎协定》第6.4条机制下的两项碳信用标准及其动态更新机制达成共识，为全球碳市场的建立提供了重要的技术基础和规则依据，也传递了碳市场国际化的重要信号。

6.4条机制一旦启动，将促使国内碳市场进一步完善法律和政策框架，以适应国际碳市场的新变化，从而提升国内碳市场的国际影响力。

国际社会正在由点到面，从政府到市场，从供给到需求，从产业到金融，虽然缓慢但是循序渐进、有条不紊地构建统一碳市场。

对中国而言，碳市场是一种兼具激励机制和约束机制的系统性、多维度的重大制度设计和工具创新。中国是全球最大的发展中国家和碳排放国，以煤为主的能源体系和高碳的产业结构下，持续推动市场规模拓展，有序将重点高耗能行业全面纳入碳市场管控范围，对中国低成本、高效率的实现能源转型和社会经济转型有重要的促进作用，也为融入碳市场国际化进程奠定了基础。

在能源基金会的支持下，中国能源研究会能效与投资评估专委会开展了加快工业行业纳入全国碳市场的相关研究，为推动工业领域绿色低碳发展、促进全国碳市场高效稳定运行提供有效参考。

构建新发展格局的重要支撑：建设统一高效的全国碳市场

中国碳市场从无到有、试点先行、稳健发展，2011年10月，国家发展和改革委员会办公厅印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，标志着中国试点碳市场的建设正式启动。2013年正式运行以来，北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳、福建八个试点碳市场累计交易量6.6亿吨，累计交易额183.7亿元，交易机制不断推陈出新，区域碳排放增量和强度保持双降趋势（图1）。

图1 试点省市碳排放强度下降情况（2013年和2021年）

“十四五”以来，中国进入了能源低碳转型的关键期，也进入了碳达峰的攻坚期与窗口期。

经过多年试点实践探索，2021年7月，全国碳排放权交易市场正式启动，成为全球碳配额总量最大的碳市场，作为目前全国碳市场唯一主体，电力行业减碳成效显著，2023年电力行业单位发电量二氧化碳排放量比2018年降低了8.78%，为更多行业纳入全国碳市场奠定基础、形成示范提供了借鉴。

但对比已有20年发展历史的欧盟市场，中国碳市场的效能尚未被激发出来，还存在参与行业类型单一，市场流动性不足、市场运行效率低等问题，迫切需要引入更多减排成本有差异的排放主体，来增加市场的多元化和差异化，提升碳交易市场活跃度，从而助力碳交易机制真正发挥市场配置功能作用。

在政策导向从“能源双控”向“碳双控”转型，全球气候治理不确定性和不稳定性陡增的情况下，构建更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场成为健全绿色低碳发展机制的重要任务。

为进一步加大碳减排力度、压实企业的碳减排责任，中国政府近两年来在一系列重大会议和重要政策文件中就扩大全国碳市场覆盖范围作出重要部署，逐渐刻画出清晰且明确的全国碳市场扩容条件，提出以国家控制温室气体排放的总体要求为抓手，综合考虑减排紧迫性、产业发展情况、减污降碳贡献、行业接受程度、数据质量基础和国际社会关注度等因素，有步骤地优先纳入碳排放量大、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业，为碳市场扩容提供了较为清晰的预期。

提高碳市场有效性和活力：加快工业行业的融入

工业是中国国民经济的主导产业，也是应对气候变化的重要领域。当前，中国工业产业结构仍然不合理，高耗能产业所占比例仍然较大，工业领域能源消费量占全国总体消费的六成，直接碳排放量占总量的近四成左右。

因此，适度超前谋划工业绿色低碳跨越式发展，以碳交易市场作为促进工业绿色转型的关键抓手，是应对不稳定不确定国际国内环境的重要选择。

重点工业行业全面纳入全国碳市场，一方面促进了行业碳排放核算规则的逐步完善，覆盖范围也将从50亿吨扩容至80亿吨，占全球排放总量的20%以上，为与国际碳市场建立链接合作做好接口准备。

另一方面，全国碳市场的资源配置作用将推动高碳企业提高其绿色生产率，使碳约束的外部性内部化，抑制高碳企业无效、低效的能源投资冲动，将资金有效引导至最大程度挖掘节能降耗、能源结构调整和工艺改造、产业结构调整、零碳负碳前沿技术创新等领域，持续推动工业企业绿色低碳发展取得新进展新突破。

通过对六大工业行业的行业基础、数据基础、制度基础、行业能力、国际形势等条件的比较分析，可以看到，电解铝、水泥和钢铁行业纳入全国碳市场的基础条件相对成熟。

其中，电解铝行业产品单一、工艺流程简单，拟纳入全国碳市场的80余家电解铝企业具有良好的碳排放数据基础，拟覆盖的碳排放量约7000余万吨。

水泥行业生产流程相对成熟且简单，水泥熟料生产工段碳排放量约11.2亿吨左右，相关企业约1000余家，行业基础数据较好，具备采用基准法分配碳排放配额的条件。

钢铁行业的工艺流程和能耗特征比以上两个行业复杂，精准核算每个设施的碳排放量难度较大，但碳排放量和减排潜力较大，拟纳入的碳排放量占全国碳排放总量的比例约为14%，钢铁受CBAM的影响比水泥和电解铝更大，纳入碳市场需求迫切。

因此，2024年9月，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》，提出2024年将作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。 首轮扩容后全国碳市场新增覆盖排放量近30亿吨，新增重点排放单位约1500家。

其他工业行业基础条件成熟度不一，下一步有重点、快速度推进这些行业纳入全国碳市场是未来2-3年的工作重点。

其中，平板玻璃行业碳排放规模较小，但工序技术集中度高，初步具备采用行业基准法分配碳排放配额的条件。

石化和化工行业工艺流程复杂、工序边界难确定、碳排放结构复杂，原油加工和乙烯等工序或装置的工艺流程相对其他石化产品更简单，数据基础较好，但涉及到切分、核算的时候，数据质量差别很大，基准值设定难度较大。

合成氨、甲醇和电石生产是化工行业中设备相对独立、生产流程相对简单、终端能耗占比较大的三个行业，纳入的难度比炼油和乙烯小，但也得考虑是否按原料来源不同设定不同基准值，比如合成氨要考虑煤头、油头、气头和水头（即电解水制合成氨）等不同制气工序。

铜冶炼行业的企业数量不多，碳排放规模不大，约占有色金属行业碳排放量的4.2%左右，但生产工艺技术和产品种类较多，装备设施复杂，对每类生产工艺技术开发不同的行业基准值有较大难度，因此建议初期采用企业历史强度法分配碳排放配额。

最后，造纸行业碳排放基数大、生产工艺和能耗特征复杂，且行业集中度较低，因此行业碳排放数据还在逐步完善中，初步可采用企业历史强度法分配配额。

预计2030年前，六大工业行业的11个子行业将全部纳入全国碳市场，随着全国碳市场覆盖范围的进一步扩大，碳市场影响力将显著提升。

工业融入全国碳市场六大关键问题

国际碳市场的政策与实践为中国碳市场的发展提供了重要参考，但中国独特的国情，决定了碳市场在扩容过程和扩容后的碳市场关键要素设计与国际成熟碳市场还有较大差别。

重点工业行业纳入全国碳市场将面临如何处理好碳市场与行业承受力和公平性的关系，如何解决配额分配方案制定难度大、间接排放是否纳入、碳数据质量参差不齐、信息披露制度不完善、碳金融监管有效性较弱等问题，这关系到重点行业纳入后全国碳市场的实际运行效果。

1. 行业承受力与公平性问题。减排责任的公平合理分配是碳市场政策制定的关键环节。从行业承受力考虑，企业转型需要时间和资源投入，碳交易的实施会使相当一批能耗高、效益低的中小企业被市场淘汰，甚至实力雄厚的大型企业也会因完成履约或开发节能减排新技术而增加运营成本。从行业间公平性考虑，覆盖行业的达峰时间、减排潜力、减排成本和低碳技术水平千差万别，如果不采用差异化的配额分配和基准设置方式，或给予相关产业更长的过渡期，将无法保证碳交易过程在各个行业之间的可比性和公平性。

2. 配额分配方案制定的问题。配额分配方案制定工作内容复杂、专业性强，是支撑行业纳入全国碳市场不可或缺的基本要素。目前，部分工业行业已收集的数据尚不足以支撑确定合理的配额分配方案。同时，中国配额制定的方法体系和应用相对落后于欧美地区，碳核算方法虽初步建立，但仍存在方法体系相对落后、能源消费及部分化石能源碳排放因子统计基础偏差大等问题，影响了碳排放配额分配方式的制定工作。

3. 间接排放是否纳入的问题。工业间接排放占工业碳排放总量的20%以上，如果间接排放不纳入，不利于发挥碳市场激发重点高耗能企业挖掘节能降耗潜力，也违背了碳市场高效实现节能减排目标的设计初衷。如果考虑纳入间接排放，还需要重视公平准确核算高耗能行业的间接排放、绿电如何减计碳排放、重复核算、增加企业隐性碳排放成本、配额分配方式复杂等问题。

4. 碳数据质量管理问题。高耗能行业数据获取流程监管和核算过程比火电行业更加复杂，不仅需要综合企业的原材料、生产工艺、关键参数等全流程的信息和数据，还要面对企业数据质量控制计划更新不及时、计量设备未按相关规定进行校验、数据口径不一致、关键参数实测率较低等问题，增加了数据不准确性的风险。

5. 信息披露与市场期待存在差距的问题。试点碳交易实践中有因信息披露问题出现过企业拒绝履约的现象，全国碳市场进入第二个履约周期后，重点排放单位信息公开中，控排企业排放数据、关键参数的一些检测信息和重要数据，不再公开可查可得。总体来看，中国碳市场信息披露的法律制度仍处于建设期，碳信息披露程度较低，不利于接受政府与公众监督。

6. 碳金融创新不足问题。碳金融可为碳市场参与者提供更多投资机会和风险管理的选择，也为控排企业提供了碳资产变现的机遇。试点碳市场联合金融机构围绕碳配额和CCER现货引入碳金融产品入场。然而，全国碳市场尚未对金融和投资机构放开，与欧盟等国际成熟碳市场相比，中国碳金融发展尚处于起步阶段，面临碳金融各项制度不完善、监管机制有效性较弱、碳排放权作为合格质押物还缺乏法律依据等诸多挑战，在制度不完善的情况下，金融或社会资本的快速涌入会加剧市场波动，增加市场风险。

加快工业行业纳入全国碳市场的政策建议

结合当前政策和市场环境，立足工业行业节能降碳的需要，主管部门要尽快将11个工业子行业全部纳入全国碳市场，与此同时，加快制定统一的制度体系和完善的监管机制，并在配额阶段性分配、间接排放公平核算、数据协同、信息披露质量、碳金融创新等方面做好长期准备，为工业绿色低碳发展提供一个长期预期，也为工业实现碳中和目标起到引导投资、控制总量、发现价格、降低成本、规避风险的作用，从而促进中国碳中和低成本高效率的实现。

（一）完善碳市场监管机制和市场机制

夯实碳市场法制基础和各类配套监管细则，在《碳排放权交易管理暂行条例》的基础上，完善碳市场法律制度的顶层设计，加快出台《碳排放权交易法》《碳金融法》等高位阶的法律规范，为碳市场平稳有效运行和健康持续发展提供制度保障。

相关机构加快其他重点工业行业的专题研究进度，尽快形成完善的碳核算和核查方法、配额分配方案等成果，争取将其他工业行业的纳入时间提前到启动实施阶段（2024-2026年），为各行业经过2027-2030年的缓冲阶段后，适应2030年后总量控制、有偿分配等机制的转变奠定基础。

（二）建立健全碳排放配额初始分配机制

中国正处于由能耗双控向碳排放双控转变的过渡阶段，全国碳市场的有效运行是碳排放双控制度的最强制度保障。配额分配是碳交易制度的核心基础，要在宏观政治经济背景下，综合考虑行业市场化程度、产业竞争、市场调控需求、社会承受力等因素，建立配额分配的基本原则。

首先，设计循序渐进的高耗能行业配额分配机制，初期应以建立控排意识、基础设施和能力建设为主要目标，对数据积累质量高的行业优先采用基准线法，再逐渐过渡到所有领域并提高精准度。在配额供需平衡方面，应充分考虑节能考核目标、CCER供给的影响，做到盈缺相济，并随着机制运作成熟逐步收紧配额供给。

其次，逐步推进配额总量控制与有偿分配制度，加快制定碳市场配额总量控制路线图，针对工业行业的差异性，制定分行业的配额免费分配及有偿分配规则，真正增加企业在短流程炼钢、直接还原铁、资源循环利用等低碳工艺改造方面的动力。

此外，对行业先进技术予以适当政策倾斜和激励，合理认可优质企业的历史绩效，对能效/环保领跑者、低碳技术示范（如氢冶金、CCUS）、长流程改短流程等采取差异化措施，使优质企业真正能在碳市场中获得支持。

（三）做好电力间接碳排放中长期纳入全国碳市场的准备

结合当前政策和市场环境，立足尽快纳入工业行业的需要，建议现阶段暂不考虑将间接排放纳入控排企业配额管理，待环境权益核查流通互认机制和精细化电网排放因子核算机制成熟后，适时评估调整，再将间接排放纳入行业核算规则。

为推动用户主动通过节能减排或参与市场交易实现绿色能源消费，相关机构需要构建电碳市场协同的制度体系，健全绿色电力消费抵碳机制和溯源体系，建立跨部门信息共享机制，通过区块链、大数据技术提高交易过程的透明度和准确性，避免环境价值的重复计算。

（四）建立碳数据质量监管长效机制

建立日常监管机制，将一年一次集中式核查的数据质量监管模式优化为“定期检查+日常抽查”的常态化监管，将碳排放数据质量作为生态环境执法的重要内容。

完善碳计量管理及技术标准体系，国家层面制定《碳计量数据监督管理办法》，配套制定碳计量管理技术标准和规范，明确碳计量的溯源性要求，开展碳计量技术的研发。

提高工业企业碳排放数据质量管理能力，鼓励企业搭建碳管理体系，并对各项活动水平数据和排放因子开展实测工作，促进企业持续升级监测技术和计量设备，积极利用区块链、大数据技术等分析和存证技术，满足企业生产过程和产业链碳流动过程的碳排放权属、量化和数据统计的需求。

（五）推动建设基于碳市场的信息披露机制

推出或修订完善碳市场建设相关的配套制度和技术规范体系，包括出台国家层面的《全国碳交易信息披露管理办法》和《企业温室气体排放信息披露指引》。明确碳信息披露的时间、范围、方式等实质性内容，确保碳信息纵向一致、横向可比。

加强监督管理和信息共享，明确各方信息公开的范围和沟通协作机制，加强对统一披露平台的数据安全管理，促进各级主管部门、金融机构的碳信息对接。

（六）加强碳金融顶层设计、创新和风险监管

建立健全碳金融相关法律法规和制度体系，加强风险监管，加大对操纵全国碳市场或扰乱全国碳市场秩序行为的惩罚力度。明确碳配额和碳资产的金融属性，探索可操作性、简便性、流通能力强的碳金融产品，分阶段、有序地构建碳金融衍生品体系。

鼓励发展涉及碳金融业务的投资咨询、信用评级、核证等专业服务，构建相关主体的资信评价体系，通过提供完备的第三方服务，降低交易成本、提高运行效率、减少市场风险。